Новости юриспруденции
Усовершенствует ли систему исполнения наказаний новый Закон о службе в УИС?
- 16 Августа, 2018
1 августа вступил в действие Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”», регламентирующий правовые, организационные и финансовые аспекты службы в УИС. Данный Закон заменил Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное еще в 1992 г., которым ФСИН России руководствовалась до сих пор.
Законом определены правовой статус сотрудника УИС, его права и обязанности, ограничения и запреты, требования к служебному поведению, порядок урегулирования конфликта интересов; вводятся положения, регулирующие дисциплинарную ответственность и порядок взысканий.
В частности, установлено, что сотрудник при исполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям, которым он подчинен по службе, в том числе временно. Исполнение приказов и распоряжений руководителей, отданных в установленном порядке и не противоречащих Закону, является обязательным.
Служебные обязанности сотрудника регулирует ст. 12 Закона. К ним относятся в том числе соблюдение субординации, недопущение злоупотреблений служебными полномочиями, соблюдение ограничений и запретов, связанных со службой, а также требований к служебному поведению. Сотрудник УИС также обязан сообщать непосредственному руководителю о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов при исполнении служебных обязанностей, и принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта, уведомлять в установленном порядке о каждом случае обращения к нему лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения.
Главой 7, посвященной служебной дисциплине, установлено, что права, обязанности и ответственность руководителей и сотрудников по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины, а также порядок наложения, исполнения и обжалования дисциплинарных взысканий регламентируются дисциплинарным уставом УИС.
К нарушениям служебной дисциплины Закон относит нарушения законодательства РФ, присяги, дисциплинарного устава, правил внутреннего служебного распорядка и должностной инструкции, несоблюдение сотрудником запретов и ограничений, связанных со службой в УИС, и требований к служебному поведению, а также неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений руководства при исполнении служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Грубым нарушением служебной дисциплины признаются в том числе совершение виновного действия (бездействие), повлекшего нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также конфиденциальной информации, если это не влечет уголовную ответственность.
За несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, предусмотрены дисциплинарные взыскания. Они налагаются прямыми руководителями (начальниками) в пределах прав, предоставленных им руководителем федерального органа УИС, за исключением увольнения сотрудника, замещающего должность, назначение на которую и освобождение от которой осуществляет Президент РФ. Вышестоящий руководитель имеет право изменить взыскание, наложенное нижестоящим, если оно не соответствует тяжести дисциплинарного проступка.
Основанием для взыскания за коррупционные правонарушения является доклад о результатах проверки, проведенной подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае если доклад направлялся в аттестационную комиссию – и на основании ее рекомендации. При наложении взысканий учитываются характер правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение сотрудником других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения служебных обязанностей.
По мнению председателя Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Михаила Федотова, Закон поможет совершенствовать систему исполнения наказаний, «поскольку теперь будет четкая правовая база для работы сотрудников, где прописаны и права, и обязанности, и запреты».
Комментируя Закон, член Совета АП Белгородской области Борис Золотухин напомнил, что пенитенциарная система России была выделена из системы МВД в 1998 г., на чем настаивал Совет Европы: «Причисление системы исполнения наказаний к сугубо гражданскому ведомству – Минюсту – предполагало, что УФСИН больше будет заниматься исправлением осужденных, нежели их наказанием». О том, что заявленная цель реформы не осуществлена, свидетельствуют, по мнению эксперта, не только коррупционные скандалы и уголовные дела в отношении руководителей УФСИН, но и прежде всего потрясшие общество данные о пытках осужденных, о чем также писала «АГ».
«Принятие Закона, являющегося, по сути, полным повторением законов о полиции, Росгвардии и других силовых ведомств, указывает на то, что разговоры о новой реформе системы ФСИН, ее изъятии из Минюста и передаче в МВД небеспочвенны, – полагает Борис Золотухин. – Этот Закон подтверждает, что ФСИН становится еще более силовой структурой, и ее подведомственность Минюсту нелогична. Он же ставит под сомнение вопрос о том, что ведомство исправление осужденных предпочитает их наказанию».
Адвокат КА «Юстина» Камиль Бабасов считает, что Закон, возможно, прошел бы незамеченным, как аналогичные законы в сфере регулирования государственной гражданской службы, если бы в поле зрения общественности не попали участившиеся в последнее время случаи бесчеловечного поведения сотрудников УИС.
«Статьями 4, 12, 49 и 52 Закона сотрудникам на законодательном уровне предписана строгая субординация с запретом обращаться к вышестоящим должностным лицам и в иные структуры, помимо своего прямого руководителя, а также введен запрет разглашать сведения, ставшие сотрудникам известными в связи с исполнением служебных обязанностей (например, о насилии в отношении заключенных), – комментирует эксперт. – Примечательно, что в установленные Законом запреты не вошли обращение, унижающее честь и достоинство заключенных, и применение силы». Адвокат отметил, что Закон значительно усилил гарантии материального и социального обеспечения сотрудников УИС.
«В гл. 7 прослеживается проходящий красной нитью через Закон принцип ответственности сотрудника перед непосредственным начальником, широко реализованный в военных и правоохранительных структурах и направленный на выполнение поручений, явно выходящих за пределы нравственности и морали, – полагает Камиль Бабасов. – Когда человеку дают поручение совершать насилие, он хочет быть уверенным, что ему за это ничего не будет. Принцип подчинения конкретному руководителю, который и поощряет, и наказывает, обеспечивает эту уверенность».
«Общие принципы и сроки привлечения к дисциплинарной ответственности соответствуют установленным Законом № 79-ФЗ “О государственной гражданской службе в Российской Федерации” – с той особенностью, что согласно ст. 52 Закона о службе в УИС решение о привлечении к дисциплинарной ответственности принимает все тот же непосредственный руководитель сотрудника», – добавил эксперт.
По мнению Камиля Бабасова, органы ФСИН станут еще более замкнутыми. «Закон не предусматривает привлечения институтов гражданского общества, равно как и других институтов и органов, для осуществления внешнего контроля за исполнением должностных обязанностей. Органы ФСИН постараются не допускать утечек информации в будущем, как бы печально это ни звучало», – подытожил адвокат.
Адвоката фонда «Общественный вердикт» Ирину Бирюкову заинтересовала гл. 9 Закона, посвященная квалификационным требованиям к сотрудникам УИС, поскольку, по ее мнению, необходим строгий отбор кадров, которые будут работать с осужденными. «С одной стороны, все вроде бы хорошо: и разный уровень образования предусмотрен, и наличие квалификации требуется, и о необходимости введения порядка профессионального психологического отбора на службу упоминается. Однако до вступления Закона в силу существовал Приказ Минюста от 6 июня 2005 г. № 76 “Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы”, из которого следовало, что в процессе предварительного изучения личности кандидата выясняются состояние его здоровья, соответствие образования и специальной подготовки требованиям, предъявляемым к должности, на которую он принимается, а также деловые, личные и нравственные качества», – рассказала она, добавив, что это, однако, до сих пор не мешает сотрудникам пытать заключенных и бесчеловечно обращаться с ними. «У нас и реформа полиции была, сотрудники проходили переаттестацию, но жалоб на полицию стало не меньше, а больше», – напомнила она.
Комментируя ст. 12 о служебных обязанностях сотрудника УИС, Ирина Бирюкова отметила, что это нужные нормы, которые, однако, на практике не работают. «Вопрос не в нормах закона, а в его исполнении, в желании и заинтересованности высшего руководства в том, чтобы закон исполнялся, в строгом надзоре за всеми действиями сотрудников, в отсутствии укрывательства преступлений, совершенных сотрудниками, в неотвратимости наказания. Тогда законы будут работать», – убеждена Ирина Бирюкова.